淺談科學(xué)修編在“精品”建設(shè)中的作用

作者：webmaster 來(lái)源：張家界旅游網(wǎng)

　市第五次黨代會(huì)報(bào)告提出“按照服務(wù)旅游、彰顯特色、塑造個(gè)性的要求，以及建設(shè)世界旅游精品、建設(shè)面向國(guó)際的山水城市的目標(biāo)定位，抓緊修編城市總體規(guī)劃”。目前，正是張家界市城市總體規(guī)劃(2006—2020)修編工作啟動(dòng)階段，為了科學(xué)修編好城市總體規(guī)劃，加快世界旅游精品的建設(shè)，營(yíng)造城市規(guī)劃的公眾參與氛圍，現(xiàn)就張家界市城市總體規(guī)劃修編的思路和內(nèi)容談點(diǎn)個(gè)人看法。

    一、以科學(xué)發(fā)展觀為核心指導(dǎo)，用創(chuàng)新思維保障城市總體規(guī)劃的科學(xué)修編

    1．理性判斷新形勢(shì)。新世紀(jì)的張家界市城市發(fā)展挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。這就要求在城市總體規(guī)劃中用科學(xué)發(fā)展的眼光，抓住重要機(jī)遇，解決主要矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)。當(dāng)前及未來(lái)城市發(fā)展建設(shè)面臨的主要問題有：1998年編制的城市總體規(guī)劃所確定的城市發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)，城市發(fā)展面臨諸多矛盾和問題，如永定老城區(qū)功能過度聚集，交通擁堵等問題日趨惡化，建成區(qū)呈現(xiàn)無(wú)序蔓延的趨勢(shì)，環(huán)境污染依然嚴(yán)重，歷史文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)壓力巨大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局沒有根本改變。同時(shí)，張家界進(jìn)入21世紀(jì)前20年是重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，省委提出“把張家界打造成世界旅游精品”。這是在國(guó)內(nèi)外知名旅游勝地基礎(chǔ)上提出的新要求。再加上目前正處在經(jīng)濟(jì)體制、政策制度的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，各種社會(huì)矛盾相互交織，情況錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，新的總體規(guī)劃必須適應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)張家界經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展的需要。

    2．正確樹立新觀念。此次總體規(guī)劃修編要樹立城市發(fā)展框架立足大區(qū)域，城市發(fā)展對(duì)策貼近實(shí)際問題的觀念，使總體規(guī)劃既有戰(zhàn)略性，又有可操作性。在規(guī)劃編制前期，首先要認(rèn)真總結(jié)規(guī)劃的實(shí)施情況，并根據(jù)城市發(fā)展要求，依據(jù)城市發(fā)展的聚集和擴(kuò)散理論，跳出“就城市論城市”的舊觀念，從區(qū)域大空間的角度研究城市的空間發(fā)展戰(zhàn)略，通過明確區(qū)域空間結(jié)構(gòu)及城市在其中的節(jié)點(diǎn)組織作用，奠定城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本架構(gòu)。其次，總體規(guī)劃的修編以城市問題為導(dǎo)向，根據(jù)我市城市發(fā)展的實(shí)際情況，突出新城、交通與基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、自然遺產(chǎn)與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等重點(diǎn)問題，集中力量，重點(diǎn)突破，拿出對(duì)策。尤其是深入研究主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和布局，明確提出以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動(dòng)力驅(qū)動(dòng)永定新城的發(fā)展，并對(duì)永定新城和科技工業(yè)園區(qū)進(jìn)行合理分工。

    3．明確規(guī)劃新思路。即以建設(shè)世界旅游精品為目標(biāo)，通過資源的優(yōu)化配置和功能區(qū)的合理布局、兼顧公平和區(qū)域平衡，實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，規(guī)劃從土地、水、能源和環(huán)境等關(guān)鍵因素入手，綜合考慮資源和環(huán)境因素，并以此作為城市發(fā)展和空間布局的基礎(chǔ)和條件，研究確定城市的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模和空間布局，使城市空間的拓展與資源條件相結(jié)合，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)與資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。另一方面，合理布局城市功能區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)不同功能區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是在新區(qū)規(guī)劃、中心城區(qū)的調(diào)整優(yōu)化以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等方面，嘗試打破土地與行政區(qū)劃界限，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域，乃至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

    4．探索修編新方式。即以“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”為工作方針，建立“三三四”的工作機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城市規(guī)劃公共政策的屬性和以人為本的思想。“三三四”的工作機(jī)制指：由中國(guó)城市規(guī)劃院、省規(guī)劃院、市規(guī)劃院三家規(guī)劃編制單位既分工又合作，形成分工合作協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃方案；三級(jí)例會(huì)制度為市委、市政府專題會(huì)議，重要工作推進(jìn)會(huì)議和日常工作協(xié)調(diào)會(huì)議；四種參與方式為市區(qū)縣政府參與、市區(qū)縣直部門參與、中外專家參與、廣大群眾參與。在編制過程中，與省直各有關(guān)部門、與市區(qū)縣直各有關(guān)部門進(jìn)行較為充分的溝通和協(xié)調(diào)，就有關(guān)問題達(dá)成共識(shí)。建立開放式的編制工作框架，將規(guī)劃綱要的主要內(nèi)容依據(jù)其不同的學(xué)科領(lǐng)域分解成不同的研究專題。同時(shí)，通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、電話、社會(huì)公示等途徑向群眾廣泛征集意見。

    二、以建設(shè)世界旅游精品為主線，按照全面履行政府職能的要求修編調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容

    1．要重視城鄉(xiāng)和區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌，科學(xué)構(gòu)思符合張家界城市發(fā)展規(guī)律的空間架構(gòu)和發(fā)展策略。市委市政府在《加強(qiáng)城市工作決定》中明確提出“一城兩區(qū)”的新城市空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃通過實(shí)施多中心組團(tuán)式與新城市發(fā)展戰(zhàn)略，完善城市和城市規(guī)劃區(qū)，合理引導(dǎo)城市功能布局。同時(shí)，實(shí)施以新城、重點(diǎn)鎮(zhèn)為重要的城鎮(zhèn)化模式，建立逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的機(jī)制，有效引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，促進(jìn)城市功能相互補(bǔ)充，產(chǎn)業(yè)合理分工，人口合理分布。

    2．要重視城市發(fā)展需求和限制因素，適度增強(qiáng)城市總體規(guī)劃的剛性和強(qiáng)制性。總體規(guī)劃要根據(jù)城市的綜合承載能力，在對(duì)土地、水、能源等資源進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，確定城市發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、布局。同時(shí)，對(duì)一些強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)一步明確和細(xì)化，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控手段的重要作用，如對(duì)城市限建區(qū)進(jìn)行明確劃分，對(duì)水資源等資源利用指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出明確要求�？傮w規(guī)劃剛性的增強(qiáng)將進(jìn)一步維護(hù)和加強(qiáng)城市發(fā)展的可持續(xù)性，有力地推動(dòng)世界旅游精品的建設(shè)。

    3．要重視歷史文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)，有力促進(jìn)城市文脈延續(xù)、自然資源保護(hù)利用與人的全面發(fā)展和諧進(jìn)行。一方面，以不同城市功能區(qū)的和諧發(fā)展加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，即建立起舊城功能提升與減量調(diào)整并舉，舊城保護(hù)與新區(qū)發(fā)展聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。合理確定舊城的功能和容量，鼓勵(lì)發(fā)展適合舊城傳統(tǒng)空間特色的文化事業(yè)和文化、旅游產(chǎn)業(yè)，疏導(dǎo)不適宜的功能。同時(shí)，加快新區(qū)發(fā)展，承擔(dān)舊城部分功能，形成城市新的發(fā)展級(jí)，拉動(dòng)區(qū)域有序發(fā)展。通過加快拆除違法建設(shè)及嚴(yán)重影響歷史文化風(fēng)貌的建筑物和構(gòu)筑物，嚴(yán)格控制舊城的建設(shè)總量和開發(fā)強(qiáng)度，重塑舊城優(yōu)美空間次序，形成宜居環(huán)境。另一方面，以加強(qiáng)武陵源自然遺產(chǎn)的保護(hù)促進(jìn)自然資源的永續(xù)利用。從變“大拆大建”為“有機(jī)更新”入手，積極探索小規(guī)模漸進(jìn)式有機(jī)更新的方法，以細(xì)致到位的工作方式，加強(qiáng)自然遺產(chǎn)保護(hù)，并切實(shí)改善景區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

    4．要重視修編規(guī)劃的質(zhì)量。為確保規(guī)劃成果質(zhì)量，一是要確定規(guī)劃修編調(diào)整的定位，而不是簡(jiǎn)單地推倒重來(lái)。實(shí)事求是地延續(xù)保留原規(guī)劃合理部分，調(diào)整不合理部分，補(bǔ)充規(guī)劃不足的部分。二是在工作方法上采用“以人為本”“開門規(guī)劃”的做法。在開展新一輪城市規(guī)劃修編時(shí)既要打開學(xué)術(shù)大門，做到“先策劃，后規(guī)劃”“先研究，后編制”，引入多專業(yè)多學(xué)科參與規(guī)劃，也要向社會(huì)敞開規(guī)劃大門，引入市區(qū)縣政府、相關(guān)部門、普通市民參與規(guī)劃的討論與制定工作。三是在工作內(nèi)容上著重強(qiáng)調(diào)“戰(zhàn)略”和“近期”兩頭。“戰(zhàn)略”著重分析遠(yuǎn)期我市中心城市及周邊的土地環(huán)境容量和城市綜合承載能力，分析未來(lái)大的城鎮(zhèn)化空間需求，確定遠(yuǎn)景規(guī)劃的大空間戰(zhàn)略格局以及重要的生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施廊道；“近期”則著重研究城市即將面臨的問題，提出未來(lái)城市的近期策略。四是在技術(shù)途徑上采用“深化在研究、簡(jiǎn)化在編制、強(qiáng)化在實(shí)施”的做法。城市總體規(guī)劃調(diào)整修編完成之后，迅速開展專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和地方規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的深化工作。在快速變化的年代，城市規(guī)劃工作的深化完善是一個(gè)不斷優(yōu)化的動(dòng)態(tài)過程，在這個(gè)過程中，城市最重要的資源和品質(zhì)將得到剛性的保證，此外還要給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展以彈性、選擇性和靈活性。順應(yīng)規(guī)劃的“不變”應(yīng)“萬(wàn)變”。

（作者系市規(guī)劃管理局總工程師　張丕達(dá)）

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